层级维护不给出款怎么办 关于金融稳定保障基金的三点猜想

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文丨明明债券研究团队

核心观点

2022年政府工作报告首次提出设立金融稳定保障基金。事实上，我国金融领域的各子行业早已陆续建立了相应风险处置制度，例如银行业的存款保险制度、保险业的保险保障基金、信托业的信托保障基金。而金融稳定保障基金的设立将这些分散的制度统一上升到整体金融体系高度。参考国内外经验，我们对于金融稳定保障基金从管理定位、资金来源和使用机制等方面提出了三大猜想。

政府工作报告首次提及“设立金融稳定保障基金”。2022年政府工作报告提出为防范化解重大风险，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。“金融稳定保障基金”这一概念并非首次在重要公开场合提及。去年10月，中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在新金融联盟闭门会议上表示，为降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖，必须健全有序的金融风险处置机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制。

我国金融细分行业早已建立“安全网”。银行业的存款保险制度、保险业的保险保障基金、信托业的信托保障基金都是金融细分领域下的风险处置制度。而金融稳定保障基金的设立，则是将这些分散的制度统一上升到整体金融体系高度，以完善金融宏观审慎体系，更加全面地、制度化地防范系统性金融风险。

金融稳定基金的海外经验。在金融危机的影响下，美国建立了有序清算基金（OLF）来针对处理复杂大型的金融机构破产清算问题，以降低系统性金融风险；欧洲也建立了欧洲金融稳定基金（EFSF）和欧洲稳定机制（ESM），来有效遏制主权债务危机、维护欧元稳定、推动区域一体化进程，成为了阻碍欧债危机蔓延的关键转折点。海外金融稳定基金的治理结构、救助程序及风险管理等方面的先进性对于我国金融稳定保障基金的建立具有一定的借鉴和指导意义。

金融稳定保障基金的三大猜想。从管理定位来讲，为从全局角度兜底行业保障基金无法覆盖的领域，防范化解系统性金融风险，金融稳定保障基金层级可能高于现有的行业内保障基金，并由中央机构和地方政府共同管理以压实地方属地责任；从资金来源来讲，可能由金融机构与政府合力注资，金融机构缴纳费用可能根据“风险规模”和“风险系数”来核算，以促进市场化，发挥“奖优罚劣”和正向激励作用，积极发挥早期纠正功能，及时识别和通报风险，共同推动风险有效化解；从使用机制来讲，预计金融稳定保障基金仅针对系统性风险使用，强调金融机构自救的主体责任，发挥救助托底作用，避免风险传染扩散，确保金融系统平稳运行。

3月5日，李克强总理向**代表委员做《政府工作报告》，其中“设立金融稳定保障基金”的提法首次出现，引发市场关注。防范化解金融风险始终是金融工作的重点内容，我国金融领域的各子行业也陆续了建立相应的风险防范机制。那么金融稳定保障基金到底是什么？运行机制将是怎样的？谁来出资管理？本文将结合国内外经验对此作出三大猜想。

首次提及“设立金融稳定保障基金”

政府工作报告首次提出设立金融稳定保障基金，成为今年政府工作报告中的一大亮点。2022年政府工作报告提出，防范化解重大风险。继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

“金融稳定保障基金”这一概念并非首次在重要公开场合提及。去年10月，中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在新金融联盟闭门会议上表示，为降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖，必须健全有序的金融风险处置机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制；同时孙天琦还介绍到，从国际上看，美国已成立金融稳定委员会，欧盟和英国均建立起专门的市场化风险处置机制，部分发达经济体还建立了金融稳定保障基金。

我国主要保险/保障基金梳理

金融稳定保障基金从全局角度防范化解重大风险，事实上，我国金融领域的各子行业早已陆续了建立相应的安全网。举例来说，银行业的存款保险制度、保险业的保险保障基金、信托业的信托保障基金都是金融细分领域下的风险处置制度。而金融稳定保障基金的设立，则是将这些分散的制度统一上升到整体金融体系高度，以完善金融宏观审慎体系，更加全面地、制度化地防范系统性金融风险。

存款保险基金

2015年5月1日，《存款保险条例》施行，我国存款保险制度正式建立。吸收存款的银行业金融机构缴纳保费形成存款保险基金，当其经营出现问题时，存款保险基金管理机构依照规定使用基金对存款人进行及时偿付，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。截至2020年末，全国4024家投保机构按规定办理了投保手续，被保险存款合计190.3万亿元，受保存款80.3万亿元。存款保险50万元偿付限额能够为99.4%的存款人提供全额保障，增强公众对我国银行体系的信心。

存款保险制度基于风险的差别费率实施平稳，并积极发挥早期纠正功能，及时识别和通报风险，共同推动风险有效化解。通过对低风险机构适用较低费率，对高风险机构适用较高费率，用市场化手段发挥“奖优罚劣”和正向激励作用，促使银行审慎经营，在引导机构审慎经营、降低风险方面发挥了积极作用。根据《中国金融稳定报告（2021）》，截至2020年末，已对635家投保机构采取了早期纠正措施，353家机构风险得到初步化解。

保险保障基金

我国保险保障基金是根据《保险法》和《保险保障基金管理办法》的规定缴纳形成的行业风险救助基金，用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险。2008年9月，中国保险保障基金有限责任公司设立，依法负责保障基金的筹集、管理和使用。符合要求的保险公司当对经营的财产保险业务或者人身保险业务缴纳保险保障基金，同时缴纳保险保障基金的保险业务纳入保险保障基金救助范围。截至2021年12月31日，保险保障基金余额(汇算清缴前)达到1,829.98亿元。

作为保险行业防范化解风险五道防线之一，保险保障基金将在实践中总结经验、不断完善，发挥保险行业安全网的作用。市场化运作以来，保险保障基金先后救助新华人寿保险公司、中华联合保险公司、安邦保险等保险公司。目前，我国保险业已构筑起以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保障基金为屏障的保险行业防范化解风险五道防线。2022年1月，中国银保监会发布关于《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》，将固定费率调整为基准费率加风险差别费率、建立财产保险与人身保险保障基金之间的融通机制、强化对违反办法规定的法律责任等，进一步保障保险业稳健经营和高质量发展。

信托业保障基金/流动性互助基金

根据《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》，信托业保障基金是指由信托公司缴纳，用于处置信托公司系统性风险、具有较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险的资金；信托业流动性互助基金是指由信托业市场参与者共同筹集，主要用于信托业流动性调剂的非政府性行业资金。2021年2月，中国信托业保障基金公司官网披露，截至2020年末，保障基金总资产1491.95亿元；全年通过流动性支持和风险资产收购业务向信托行业合计提供563.17亿元资金支持。

金融稳定基金的海外经验

美国有序清算基金（OLF）

2010年7月签署的美国《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》设立有序清算制度，并设立有序清算基金（ ）为这一制度提供流动性支持。有序清算制度即财政部指定联邦存款保险公司（FDIC）为接管人开展对系统重要性问题金融机构的有序接管及清算工作，而后破产机构的各债权方通过FDIC获得赔偿。《多得·弗兰克法案》规定，有序清算成本应被其资产清算所得所覆盖，当资产清算后不足以支付清算过程的花费且FDIC可以给出财政部所认可的有序清算方案，则FDIC可以通过向财政部发债来筹措资金设立OLF，事后这些资金将从其它金融机构的核定收取款项中得到补偿，即金融机构的清算花费应在金融体系内得到补足。

不同于FDIC存款保险基金针对存款机构的救助和清算，OLF针对处理复杂大型的金融机构破产清算问题。有序清算制度产生的背景为美国金融危机，危机中政府意识到大型金融机构的破产往往会导致一系列连锁反应，带来系统性金融风险，从而造成极为恶劣的影响，因此《多得·弗兰克法案》将FDIC破产清算的覆盖范围从原来的存款机构和普通公司扩大至具有系统重要性的大型金融机构，这对于降低金融系统性风险起到了重要作用。

欧洲金融稳定基金（EFSF）

和欧洲稳定机制（ESM）

欧洲稳定基金与欧洲稳定机制有效遏制主权债务危机、维护欧元稳定、推动区域一体化进程。欧洲稳定基金（ ）作为欧元稳定机制的一个组成部分，其建立的初衷的通过向陷入危机的欧元区成员国提供临时贷款以维护欧元稳定。2010年6月，EFSF正式建立以，发行3年7500亿欧元的欧元稳定机制，欧元区国家为其提供4400亿欧元的贷款担保。此后，EFSF职能不断强化，救助能力不断提高，逐渐进入国债一级、二级市场。欧洲稳定机制（ ）于2012年成立以替代到期的EFSF及其他欧元稳定机制，是EFSF的“强化版”，这一永久性机构的成立也成为了阻碍欧债危机蔓延的关键转折点。EFSF与ESM的建立对于遏制主权债务危机、维护欧元稳定、推动区域一体化进程发挥了重要作用，其治理结构、救助程序及风险管理等方面的先进性对于区域性金融稳定保障基金的建立具有一定的借鉴和指导意义。

金融稳定保障基金的三大猜想

管理定位：更高层级的金融创新

我们预测，金融稳定保障基金将进一步完善我国金融领域的“安全网”，层级上可能高于现有的行业内保障基金。近年来，我国金融领域的各子行业已经陆续实施存款保险基金、保险保障基金、信托业保障基金等，这些基金通过早期风险监测、出险后风险救助等方式维护所在金融行业的平稳运行。政府工作报告特别提及设立金融稳定保障基金，可以定位为国家层面保障不发生系统性金融风险而设的关键制度，是有别于存款保险基金等的更高维度的国家基金。它不仅进一步丰富风险处置资金来源，完善我国金融领域的“安全网”，而且从全局角度兜底行业保障基金无法覆盖的领域，有助于防范化解系统性金融风险，将推动行业长期持续发展。

此外，金融稳定保障基金可能由中央机构和地方政府共同配合管理。一方面，参考国际经验，金融稳定保障基金可由中央主导设立，授权金融监管部门（如中国人民银行或中国银保监会）统筹管理预算、协调资金分配等，加强对系统重要性机构的关注；另一方面，在部分金融风隐患较高的地区，需要当地政府凭借对地区的了解合理规划基金的使用，运用市场化、法治化方式防范和处置风险，进一步压实地方属地责任。